Tatakelola Birokrasi: Kita Mengulang Sejarah, Bukan Belajar Darinya
Kemal H Simanjuntak Konsultan Manajemen | GRC Expert | Asesor LSP Tatakelola, Risiko, Kepatuhan (TRK)
FORUM KEADILAN – Ada satu ironi yang jarang diakui secara terbuka dalam diskursus reformasi birokrasi: kita punya regulasi yang makin tebal dari tahun ke tahun, tapi pola kegagalannya nyaris tidak berubah. Kasus-kasus kegagalan tatakelola pemerintahan era 2000-an penyalahgunaan wewenang pejabat, pengabaian rekomendasi inspektorat, budaya “asal bapak senang” yang mengalahkan prosedur formal—punya kemiripan yang mencolok dengan kasus-kasus serupa yang kita baca hari ini. Bedanya hanya nama instansi dan tahun kejadian.
Pertanyaannya sederhana tapi jarang benar-benar dijawab yaitu apa yang sebenarnya berubah dari tatakelola pemerintahan kita—strukturnya, atau hanya istilahnya?
Sejak era reformasi birokrasi bergulir, kita telah menambahkan lapisan demi lapisan mekanisme kepatuhan—sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP), zona integritas, sistem pelaporan gratifikasi, kode etik ASN yang diperbarui berkala, hingga indeks reformasi birokrasi yang dinilai tahunan dengan skor dan predikat. Di atas kertas, ini adalah kemajuan nyata. Setiap laporan kinerja instansi pemerintah hari ini memuat skor SAKIP yang terus membaik, dokumentasi kebijakan yang semakin lengkap, dan struktur pengawasan yang semakin berlapis.
Tapi di sinilah masalahnya bahwa skor-skor itu mengukur keberadaan dokumen dan struktur, bukan kehidupan dari struktur tersebut. Dan celah antara keduanya adalah tempat sebagian besar kegagalan tatakelola pemerintahan sesungguhnya bersembunyi.
Apa yang Sebenarnya Terjadi di Meja Kerja
Bayangkan Anda menghabiskan waktu bukan di ruang rapat evaluasi kinerja, melainkan mengamati bagaimana keputusan sehari-hari benar-benar dibuat—di ruang kerja seksi dan bidang, dalam percakapan informal antar staf, dalam cara seorang kepala seksi merespons instruksi atasan yang bertentangan dengan SOP layanan publik. Di situlah budaya kerja pemerintahan yang sebenarnya terlihat, jauh dari yang tertulis di pedoman reformasi birokrasi setebal ratusan halaman.
Yang sering ditemukan bukan pelanggaran terang-terangan, melainkan sesuatu yang lebih halus dan lebih berbahaya yakni kebiasaan menyiasati prosedur yang dianggap wajar oleh semua orang di dalamnya. Laporan realisasi anggaran yang “disesuaikan” agar terlihat menyerap sesuai target akhir tahun. Temuan inspektorat yang diterima dengan sopan dalam rapat, lalu diam-diam diabaikan dalam tindak lanjut.
Budaya di mana menyampaikan kabar buruk kepada pimpinan dianggap sebagai kesalahan personal, bukan bagian dari fungsi pengawasan yang sehat. Layanan yang berhenti tepat waktu di depan publik, tapi lambat dan berbelit di balik meja ketika tidak ada yang mengawasi.
Tidak satu pun dari ini akan muncul dalam audit dokumen. Semua kebijakan ada, struktur lengkap, indikator kinerja tercentang. Tapi budaya yang menghidupi struktur itu berjalan dengan logikanya sendiri—logika hierarki, logika “menjaga muka atasan”, logika keselamatan karier individu—yang sering kali justru bertentangan dengan tujuan tatakelola yang baik.
Ini persis pola yang saya tulis dalam konteks hilirisasi beberapa waktu lalu: Pabrik ada, tapi otaknya masih menyewa. Dalam konteks birokrasi, pedomannya ada, tapi budaya kerjanya belum pernah benar-benar berubah.
Mengapa Audit Formal Tidak Cukup
Akar masalahnya, menurut saya, bukan kekurangan regulasi. Regulasi tatakelola pemerintahan kita sudah sangat lengkap, bahkan mungkin berlebihan dibanding kapasitas implementasi riil di lapangan. Masalahnya adalah kita mengevaluasi budaya kerja aparatur dengan logika yang salah tempat—kita mengukur budaya organisasi seolah-olah budaya adalah sesuatu yang bisa dinilai lewat indikator kinerja kuantitatif, padahal budaya adalah fenomena yang hidup, kontekstual, dan hanya bisa dipahami melalui pengamatan mendalam terhadap bagaimana aparatur benar-benar berperilaku, bukan bagaimana mereka mengklaim berperilaku dalam survei kepuasan internal atau self-assessment zona integritas.
Ini bukan argumen untuk membuang audit formal. Tetapi, audit dokumen dan skor SAKIP hanya menjawab separuh pertanyaan. Separuh lainnya—yang justru lebih menentukan apakah reformasi birokrasi benar-benar mengubah cara kerja atau hanya mengubah tampilan laporan—membutuhkan pendekatan yang berbeda. Pengamatan lapangan yang cukup lama untuk memahami pola perilaku nyata di unit layanan, wawancara yang cukup dalam untuk menangkap bagaimana ASN memaknai tekanan target dan dilema etis yang mereka hadapi, dan kesediaan pimpinan untuk mendengar temuan yang bertentangan dengan citra resmi instansi.
Dengan kata lain, kita membutuhkan rigor yang berbeda dari rigor yang selama ini kita andalkan. Bukan rigor yang diukur lewat kelengkapan skor SAKIP atau predikat zona integritas, melainkan rigor yang diukur lewat seberapa jujur dan mendalam kita bersedia memahami apa yang sebenarnya terjadi di lorong-lorong kantor pemerintahan.
Audit Budaya Kerja, Bukan Hanya Audit Dokumen
Kegagalan tatakelola pemerintahan yang berulang dari dekade ke dekade bukan bukti bahwa kita tidak belajar dari sejarah. Kita belajar—tapi yang kita pelajari dan perbaiki hanya lapisan formalnya dengan menambah indikator, memperbarui kode etik, memperketat skor reformasi birokrasi. Yang tidak pernah benar-benar diaudit dengan serius adalah lapisan yang paling menentukan seperti budaya kerja yang menghidupi semua struktur itu setiap hari, di ruang-ruang layanan yang jauh dari pantauan inspektorat dan jauh dari sorotan publik.
Sampai kita bersedia mengaudit budaya kerja pemerintahan dengan kedalaman yang sama seriusnya seperti kita mengaudit dokumen dan anggaran, kita akan terus mengulang pola yang sama—hanya dengan nama instansi dan tahun yang berbeda. *
